这就确立了精简高效的原则。

所谓柔性要件是指 对法律行为作出规定，但这个规定存在一定的伸缩余地和适当空间的那些要件。正是具体行政行为合乎正义、合乎理性的这个唯一定在，决定了具体行政行为合理与科学的程序也只具有唯一性，如果一个具体行政行为依这样的程序准则 为之亦可，依那样的程序准则为之亦可，那么，具体行政行为就失去了正义和理性准则的唯一性。

具体地讲，行政法学界也有诸多学者认为行政法治中程序相对欠缺，必须 强化程序法对行政权的作用，具体行政行为程序合法就是在这样的理念下产生的。该理念具体到行政主 体和行政相对人的关系中，就是行政相对人对行政主体的行为可以进行预测，有法律上的信赖，所反映的是行政主体和行政相对人之间的一种诚信关系，所以有人也 将这一概念称之为行政法上的信赖保护。[1]通 常认为，具体行政行为必须依法定的程序作出。而行 政法治进入较高阶段后，行为主体与一定的行为程序要素严格对应。具体行政行为的实施和实现都处于一个复杂的运行机制中，这个机制 的外在形式就是程序规则。

行政行为程序合法与行政行为合理性质上不完全相同，行政行为程序合法其中的程序规则是不可变的，设定的诸多程序内容不得因执法状况的变 化而变化。具体行政行为的本质在于其既体现了行政权对社会公众的作用，又反映了社会公众对行政权的认知和反馈，其中将社会公众与行政主体连结起来的是 具体行政行为所牵涉到的物质内容和精神内容，这些物质内容和精神内容就是具体行政行为的本质方面。《专家建议稿》第7条〔请求解释的主体〕规定：一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业单位组织和个人，可以向全国人民代表大会常务委员会提出解释宪法的要求。

2、较大市的人大及其常委会[9] 《立法法》第46条规定的法律解释提起人和《专家建议稿》第9条第1款规定的宪法解释提起人都包括省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会，[10]除此之外其它地方机关是否也应有宪法解释的提起权呢？ 笔者认为，可以考虑赋予较大市的人大及其常委会宪法解释的提起权。[6] 韩大元教授在《宪法解释程序法的意义、思路与框架》一文中对此没有说明理由。[7] 如果能成立独立、平行于常委会的宪法委员会，由其负责宪法解释等工作最好。解释权本质上是对法律实施后出现的具体问题的补救措施，它们通常发生在司法领域，我国法制建设的实践证明，根据实际情况、特别是根据司法实践中遇到的问题，有些法律条文本身需要明确界限，这是保证法律正确实施的一项重要工作。

[13] 如大连市1984年就向全国人大常委会提出，大连作为国务院批准的享受省级经济管理权限的市，是否可以享受省人大制定地方性法规的权限？1985年再次提出我市人大常委会可否审议拟定中外合资、中外合作企业和外资企业工会的地方性法规草案？王汉斌：《王汉斌访谈录——亲历新时期社会主义民主法制建设》，中国民主法制出版社2012年版，第276、288页。首先可以由省一级领导机关主持调解解决，调解不成，也可以由法院判决。

那么省级和较大市的行政机关是否也应该有权提起宪法解释？鉴于地方各级政府在性质上是同级人大的执行机关，是当地的行政机关，其执行的主要是国家法律法规和本地人大的决定而非宪法，其行政也主要是依法行政而不是依宪行政，即使偶尔在工作中涉及到宪法问题，有解释宪法的需求，也可以通过同级人大及其常委会提出。这并不是挑战中央（全国人大常委会），恰恰相反是给全国人大常委会行使权力提供更多的机会，不仅省级地方而且市级地方都能及时反馈宪法实践中的问题给中央，更便于中央了解情况，作出回应，这对加强中央和地方的沟通与交流、共同保障宪法实施可能是有益的。[20]本文认为在此有两种方案可供选择，一是赋予地方各级法院、专门法院（或法官）在案件审理过程中直接向全国人大常委会提出宪法解释请求的权力，把来自一线审判实践的活生生的现实矛盾和法律诉求直接提交到全国人大常委会面前，由其判断和解决，这拉近了国家立法机关与基层、与社会的关系，有利于树立人大的威信，减少了沟通渠道（不经过最高法院的把关），提高了工作效率，也有利于维护当事人的权利和利益。俄罗斯的联邦会议两院1997年分别向联邦宪法法院提出解决它们与总统争议的要求。

二是一审检察院向同级法院提出请求，由同级法院直接向全国人大常委会提出请求（一审检察院——一审法院——全国人大常委会）。上级机关不能答复解决但认为没有提起立法解释必要的，也不必向常委会提起解释。[19] 2、地方各级法院 地方各级法院每年审理大量案件，这些案件大部分可以依据法律直接判决，少量的可能会涉及法律解释，极少数的可能需要提起宪法解释。[9] 较大市包括省会城市、特区城市和国务院特批的设区城市。

抽象审查性解释的提起人。其中穷尽所有的法律途径仍得不到救济也是一种过滤性程序，可见在具体审查性解释和宪法诉愿中，最初要求解释的组织或个人都应当先寻求其他能够解决问题的途径，不论法律解释还是宪法解释，都是如此。

这实际上设置了地方法院的请求要经过最高法院审核的程序，如果最高法院认为不必提出宪法解释（如可以通过司法解释等途径解决），就无需再启动提起宪法解释的程序。笔者认为，《专家建议稿》既然规定在具体审查性解释的请求主体中，当事人有向在审法院提起宪法解释的请求权，刑事诉讼的当事人包括被害人、自诉人、犯罪嫌疑人、被告人、附带民事诉讼的原告人和被告人，如果他们都有提起宪法解释的请求权，那么检察院当然也应该有提起宪法解释的请求权。

比较开放、也比较有利于激活宪法实施体制的是第二种模式，即一审检察院向同级法院提出请求、该法院直接向全国人大常委会提出请求，但这一模式不仅涉及法院和检察院的关系（提出权给了法院），同时也涉及中央和地方的关系（提出权给了地方），因此应当慎重考虑权衡。[15]在结案后，最高法院可以总结经验，吸取教训，但这些行为并不具有权力属性，如果要提起宪法解释，还需等待下一个类似案件的出现以及在审法院的请求，而这无疑仍属于具体审查性解释请求。但这样的规定也许在客观上会促使地方的联合（不联合就不能提起），从而给中央更多的压力。当然二者也有明显不同，有关具体内容及其分析，笔者将另外撰文探讨。在理论上宪法解释提起人的范围并不一定宽于法律解释提起人的范围，但我国《立法法》规定的法律解释提出者的范围过于狭窄，将来《立法法》规定的法律解释提起人的范围是否会拓宽，这是另一个问题，本文重点讨论的是在我国目前体制下，宪法解释提出者的应然范围。一、《立法法》和《专家建议稿》共同规定的提起人 《立法法》第46条和《专家建议稿》第7条、第9条第1款共同规定的解释提起人包括国务院、中央军委、最高法院、最高检察院和省、自治区、直辖市的人大常委会。

退而求其次的话，在人大及其常委会下增设宪法委员会，作为一个专门委员会辅助常委会工作，目前也是较为可行的。这实际上是设置前置性障碍，以分权的方式将某些请求交由下面的有关机关处理，保证最高解释机关专注于法律问题（而不是过多地纠缠于法规规章以及具体的执行等问题）。

三是宪法诉愿的提起人。刘兆兴：《德国联邦宪法法院总论》，法律出版社1998年版，第185页。

此外，我国省级机关一直是地方权力的主要代表者，在改革中中央不得不放权，但又担心地方势力过大难以掌控，如果赋予较大市更多的权力，在中央和较大市之间建立起直接联系，就既下放了中央的权力，又制衡了省级权力，既赋予了地方权力又分散了地方权力，不失为一种解决央地关系的新尝试。那么《专家建议稿》规定的这些扩大是否都站得住脚？对这些扩大是否还可以再扩大？让我们来逐一论证和分析。

但这种提起权是发生在案件审理后的（那些案件已经判决并生效），而司法权应该具有案件性，不能脱离具体案件而行使。改革开放30多年来，地方法院的许多疑难案件都是通过上报最高法院的途径解决的，在地方法院和最高法院之间已经通过判例指导、司法解释等形式建构起制度性的沟通渠道，最高法院在实践中已经锻炼出一定的抽象立法的能力，这些都是将来建立司法的违宪审查体制的可贵资源。《立法法》第46条遗漏了一个代表团或者三十名以上的代表联名作为提出法律解释的主体，可能是一个疏忽（将来应对其作出补充性修正）。较大市的人大及其常委会拥有地方性法规的立法权已经20多年了，这些地方立法的数量庞大，如厦门市人大及其常委会1994到2014年制定了101部地方性法规，[11]较大的市的地方性立法已经成为我国立法体系中立法主体最多、立法数量最大的一个群落，[12]其中部分具有先行性、试验性、自主性的法规可能会涉及宪法解释（不仅仅是法律解释）的问题。

因此，所谓最高法院（以及最高检察院）的抽象审查性解释请求其实是不存在或不应该存在的（存在也是不合理的），也就是说，《专家建议稿》第9条规定的抽象审查性解释的请求主体不应包括最高法院和最高检察院，而只应是国务院、中央军事委员会、全国人民代表大会各专门委员会和省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会以及60人以上全国人民代表大会的代表或者两个代表团。由于《立法法》第46条在规定法律解释提起权时，[3]没有区分抽象审查性解释请求和具体审查性解释请求，这种模糊不论是有意还是无意，至少在逻辑上是能够成立的

新中国建立后，以宪法的形式确立宗教政策，公民宗教信仰得到尊重与保护，党在处理宗教问题的实践中总结出宗教五性论，宗教制度改革后中国宗教发生了与新中国相适应的积极变化，这些都是在宪法保障下，党在宗教理论和实践上取得的重大成就。宗教界人士和信教群众既要严格依法依规开展宗教活动，也要提高维 护自身合法权益的意识。

从中可以看出，对信教群众和宗教界人士进行了阶级划分、区别对待，这里的宗教信仰自由政策只是针对苏区的工农劳苦民众而言的，而限制和反对宗教的相关政策则是针对剥削阶级和宗教界上层人士的。1991年2月，中央6号文件提出要依法对宗教事务进行管理，并对其做了明确界定：政府对有关宗教的法律、法规和政策的贯彻实施进行行政管理和监督。

此后， 在法治思维指导下，党的宗教政策不断完善。新民主主义革命时期，法治思维在党的宗教政策形成过程中有成功的经验，也有一些不足。从1982年《宪法》到四次修宪，法治思维被提升到了新的高度。这种从阶级立场出发制订的宗教政策，既有符合当时宗教实际和党在民主革命时期历史使命的积极一面。

宗教团体和宗教事务不受外国势力支配。二、社会主义建设时期，法治思维在党的宗教政策形成中曲折发展 新中国成立后，党首先确立了宗教信仰自由、政教分离和与宗教界人士结成统一战线等政策， 之后党的宗教政策有很大波动，但这三个基本原则在法理上没有变，其依据就是1954年《中华人民共和国宪法》。

在以阶级斗争为纲的思想主导下，1975年《宪法》第三章第二十八条中规定：公民有信仰宗教的自由和不信仰宗教、宣传无神论的自由。本来宗教信仰自由已经包含了不信仰宗教、宣传无神论的自由，在这里强调不信教和无神论，是文革期间阶级斗争思维的体现，违背党的宗教政策形成过程中一贯的法治思维。

信教的和不信教的各有他们的自由，不许加以强迫或歧视。应当积极运用法治思维和法治方式推进宗教工作的法治化，充分运用法律法规化解宗教方面的矛盾和问题。